Institutionen-Mapping und Bibliographie zu
„Staatsversagen und Good Governance“

Institutional Mapping and Bibliography
on State Failure and Good Governance

2. Überblick

2.1. Ursachenforschung zu Staatsversagen und Staatsverfall

2.2. Bi- und Multilaterale Institutionen im Bereich Staatsversagen und Staatsverfall

2.3. Institutionen im Policy- / Policy-beratenden Bereich

2.4. Institutionen der Transformations- und Entwicklungsforschung

2.5. Übersicht: Empirische Länder- und Regionalstudien

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Nachfolgend sollen nur die politisch und akademisch bedeutsamsten Projekte der vorliegenden Teilstudie hervorgehoben und eingeordnet werden, um den Zugang zur Fülle der internationalen Befassung mit dem Themenfeld zu erleichtern. Überschneidungen gibt es insbesondere bei den qualitativen Ansätzen zur Ursachenforschung und den empirischen Länder- und Regionalstudien, wo sich einige der Projekte mehrfach zuordnen ließen. Davon wird hier aber abgesehen. Die Gliederung orientiert sich dabei an den Interessensschwerpunkten der nachfolgenden Teilstudien.

2.1. Ursachenforschung zu Staatsversagen und Staatszerfall

Ursachenforschung zu Staatsversagen

Ursachenforschung zu Staatsverfall

Deutlich erkennbar ist, dass in der Bundesrepublik die wichtigsten Projekte zur Ursachenforschung zu Staatsversagen und Staatsverfall qualitativ arbeiten, während die internationale (hier vor allem US-amerikanische) Forschung stark durch quantitative Ansätze geprägt ist. Letztere versuchen mit ökonometrischen Methoden auf der Makroebene zu erklären, unter welchen Bedingungen es v.a. zu Staatsverfall kommt. Dazu erfaßte die “State Failure Task Force” (SFTF) die Fälle von Staatsverfall aus mehr als vier Dekaden und entwickelte daraus entsprechende Indikatorensätze für verschiedene „Modellfälle“. Die aus einer Anfang der 90er Jahre entwickelten geopolitischen Datenbank des kanadischen Außenministeriums hervorgegangenen “Country Indicators for Foreign Policy” umfassen heute mehr als einhundert Leistungsindikatoren von 196 Ländern über einen Zeitraum von mehr als 15 Jahren. Ähnlich wie bei der SFTF werden Regressionsanalysen anhand von Daten über interne bewaffnete Konflikte, Regierungssysteme, politische Stabilität, Militarisierung, ethnische und religiöse Diversität, Bevölkerungsdruck, Wirtschaftsleistung, menschliche Entwicklung, etc. unternommen.
Die qualitative Forschung bemüht sich primär, die Phänomene Staatsversagen und Staatsverfall mit einer längerfristigen, einordnenden Perspektive zu verstehen. Die Vorgehensweise ist stärker prozessorientiert und setzt auch auf der Mikro- und Mesoebene an, ohne dabei übergreifende Entwicklungen, etwa den Einfluss der Globalisierung (INEF, LSE), zu vernachlässigen. Sie erfasst gesellschaftliche Entwicklungen in ihrer Komplexität und versucht diese in ihren spezifischen Kontext eingebettet nachzuvollziehen, etwa durch die Entwicklung des „Neopatri­monialis­mus“-Konzeptes (Erdmann), die Untersuchung sozialer Mobilisierungs­prozesse (Schlichte) oder eine spezifische Institutionenanalyse (ZEF, BCSIA). Im Gegensatz zur quantitativen Forschung, die sich oft auf die Identifikation von Indikatoren­häufungen beschränkt und daher wenig Aussagekraft bezüglich kausaler Verkettungen hat, erlaubt das qualitative Herangehen somit auch einen direkten analytischen Zugriff. Die entwicklungsgeschichtliche Betrachtung stützt sich zudem häufig auf empirisch starke Fallstudien (inklusive Feldforschung vor Ort), wobei regional beschränkte Empirie z.T. die Gefahr eines regionalen Bias in der Analyse birgt.

2.2. Bi- und Multilaterale Institutionen im Bereich Staatsversagen und Staatsverfall

Die hier erfassten bi- und multilateralen Institutionen unterhalten recht unterschiedliche Aktivitäten im Bereich Staatsversagen und Staatsverfall. Sie reichen von der Entwicklung einer angepassten Außen- und Entwicklungspolitik (UK Strategy Unit), über Austauschnetzwerke (GOVNET, CPR), spezialisierte Forschung (CPRU, Oslo Governance Centre), gemeinsame Konzeptionalisierungen im internationalen Rahmen (DAC, Weltbank, UNDP) bis hin zu bi- und multilateralen Monitoring- und Anreizsystemen (MCA, APRM, UNECA). Während alle angesprochenen Maßnahmen eine Policy-Komponente haben, verfügt nur ein Teil über eigene Ressourcen zur unmittelbaren Implementierung. In dieser Hinsicht sticht v.a. der MCA mit 5 Mrd. US-Dollar (bis 2006) heraus. Dagegen nimmt sich der LICUS Trust Fund mit seinen 25 Mio. US-Dollar relativ bescheiden aus. Im Vergleich ist der niederländische Stabilitätsfond mit jährlich 60-100 Mio. USD zwar nicht schlecht ausgestattet, zugleich aber thematisch auch umfassender definiert. Der APRM ist immerhin längerfristig als Orientierungshilfe für die Verteilung bi- und multilateraler EZ (insbesondere durch die G8-Staaten im Rahmen des NePAD-Prozesses) angedacht, es ist jedoch noch nicht absehbar, wie und in welchem Umfang dies genau erfolgen soll.
Insbesondere bei den auf prekäre Staatlichkeit bezogenen Ansätzen fällt auf, dass diese in der Regel eine Verschränkung – wenn nicht gar Integration – von entwicklungs- und außenpolitischen Instrumenten befürworten. Dabei dominiert das Interesse an Strategien, mit denen ein Abgleiten in Richtung Staatszerfall verhindert werden kann. Diese schwierige Aufgabe wird seit dem 11. September durchgängig mit erhöhter Priorität versehen, nicht zuletzt, um die Bildung von Rückzugsgebieten für Terrornetzwerke in fragilen oder kollabierten Staaten zu verhindern.
Folgerichtig betonen die „Difficult partnerships”-Debatte im DAC und die LICUS-Initiative der Weltbank Möglichkeiten, um in entsprechenden Ländern trotz des Mangels an geeigneten staatlichen Partnern engagiert bleiben zu können. Anerkannt wird die Notwendigkeit differenzierter Strategien, die dem spezifischen Charakter politischer Regime, ihren wirtschaftlichen Grundlagen und Entwicklungsgeschichten Rechnung tragen. Vor diesem Hintergrund werden verbesserte und koordinierte Situationsanalysen als notwendig erachtet, die über herkömmliche Bestandsaufnahmen hinaus auch bestehende Interessenlagen der Akteure berücksichtigen (wichtig: Mangelt es an Kapazität oder politischem Willen?) und nicht-staatliche Akteure sowie lokale Verwaltungsstrukturen als mögliche Partner einbeziehen. Die Debatte um „difficult partnerships“ hebt in diesem Zusammenhang besonders die Herausbildung und Unterstützung so genannter „Change Agents“ innerhalb der betroffenen Gesellschaften hervor.

In der gesamten Diskussion um demokratische Regierungssysteme vertritt UNDP einen relativ umfassenden Governance-Begriff, der in Bezug zu den Zielvorgaben Armutsbekämpfung und Entwicklungsförderung gestellt wird. Bei der Debatte um Staatsversagen und Staatsverfall legt die Organisation einen Schwerpunkt auf Governance in Nachkriegsgesellschaften, wobei die gesellschaftliche Dimension von Staatsbildungsprozessen wesentlich mehr Aufmerksamkeit erhält, als dies bei DAC und Weltbank der Fall ist. Hervorzuheben ist das Oslo Governance Centre, das UNDP Länderbüros mit Expertise unterstützt. In Kooperation mit dem Chr. Michelsen Institute führte das Zentrum einen bedeutenden Workshop speziell zur Debatte um Governance in Nachkriegsgesellschaften durch.
Ein wesentlicher Unterschied zwischen den Ansätzen in der ersten und zweiten Zeile der Tabelle liegt in ihren impliziten Sichtweisen auf Konditionalisierung. Während dafür unter Bedingungen von Staatsversagen tendenziell Spielräume gesehen werden, geht es mit zunehmendem Staatsverfall darum, überhaupt noch in einem Land engagiert zu bleiben. Im ersten Fall steht das Bemühen im Vordergrund, Anreize zur Förderung von Governance entlang definierter Benchmarks zu geben. Im zweiten Fall werden die Anliegen bescheidener formuliert. Wo immer möglich soll in Richtung Stabilisierung gewirkt werden, indem entry points genutzt werden, angepasste Strategien entwickelt und auch nicht-staatliche Partner gesucht werden sowie die Grundbedürfnisbefriedigung aufrecht erhalten werden soll.
Diesen Unterschieden entsprechend sind etwa MCA und APRM primär auf die „better/good performers“ ausgerichtet, während LICUS und die angesprochene DAC Diskussion sich auf die schwereren Problemfälle konzentrieren.
Hervorzuheben ist, dass nur UNECA und APRM als prominentere Aktivitäten aus den von Staatsversagen und Staatsverfall betroffenen Regionen selbst identifiziert werden konnten.

2.3. Institutionen im Policy- / Policy-beratenden Bereic

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Alle hier genannten Aktivitäten kombinieren in unterschiedlichem Ausmaß Forschungsprojekte, öffentliche Veranstaltungen und Versuche, die jeweilige Regierungspolitik zu beraten oder zu beeinflussen. Keine der Institutionen grenzt sich dabei klar von einem der Teilbereiche Staatsversagen oder Staatsverfall ab, diese werden eher gebündelt als Herausforderungen der Politik behandelt.
Die wohl prominenteste und einflussreichste unter den genannten Initiativen ist die vom Center for Global Development unterhaltene „Commission on Weak States and National Security“. Ihr gehörten zahlreiche ehemalige Diplomaten, Regierungs­angestellte und –berater sowie Politiker an. Die Kommission erkannte Staatsverfall als Bedrohung auch für die amerikanische Sicherheitspolitik an, forderte eine Aufwertung der Thematik innerhalb der US-Administration und empfiehlt eine gezielte Kombination verschiedener entwicklungs- und außenpolitischer Instrumente. Die Möglichkeiten zur Einflussnahme auf lokale Eliten durch Druck und Anreize schätzt die Kommission größer ein, als dies innerhalb der LICUS- und difficult partnerships-Debatten der Fall ist. Bislang ist noch nicht absehbar, ob und wie sich die Ergebnisse der Kommission in der zukünftigen US-Regierungspolitik wider­spiegeln werden.
Unter den anderen policy-beratenden Institutionen im internationalen Bereich ist IPPR als aktuell relativ bedeutend hervorzuheben. Inhaltlich sind die Aktivitäten des Institutes relativ breit angelegt, umfassen sie doch das Spektrum von Governance-Förderung im G8-Rahmen (d.h. primär NePAD, also die „good performers“) bis hin zum Umgang mit „failed states“ wie dem Irak. Die strategische Ausrichtung und eine Reihe günstiger Umstände führt dazu, dass die Aktivitäten von IPPR hohe Debatten­relevanz erhalten könnten: Erstens hat die Organisation u.a. anhand des Falles Irak die Notwendigkeit einer transatlantischen Verständigung über den Umgang mit Staatsversagen und Staatsverfall herausgestellt, zweitens beabsichtigt IPPR, den bevorstehenden, parallelen Vorsitz Großbritanniens in der EU und bei den G8 sowie die darauf bereits hinarbeitende „Commission for Africa“ Tony Blairs politisch zu begleiten, und drittens verfolgt IPPR diese Strategie in Kooperation mit Partnern wie Saferworld und der Friedrich-Ebert-Stiftung.
Relative Prominenz hat auch das kollaborative Projekt “Making States Work” der United Nations University, des Carr Center for Human Rights Policy (Harvard University) und der International Peace Academy erreicht, das auch von der Bundesregierung unterstützt wird. Aufbauend auf dem Bericht der International Commission on Intervention and State Sovereignty konzentriert sich das Projekt auf Möglichkeiten der konstruktiven Intervention unter Bedingungen von Staatsversagen und Staatsverfall, wobei bestehenden Machtkonstellationen und speziell den Einflussmöglichkeiten der US-Außenpolitik besondere Beachtung zukommt.
Eine weitere interessante Kooperation, gerade mit Blick auf die erwähnte Notwendigkeit einer transatlantischen Verständigung über den Umgang mit Staatsversagen und Staatsverfall, besteht zwischen dem Carnegie Endowment for International Peace und der Stiftung Wissenschaft und Politik. Finanziert durch den German Marshall Fund wurde Anfang 2004 eine gemeinsame Konferenz in Washington durchgeführt, die auf Seiten der SWP an ein eigenes Projekt zu „States at Risk“ anknüpft. Letzteres entwarf vor allem auf der Grundlage kurzer Fallstudien von „Grenzfällen fragiler Staatlichkeit“ ein Analyseraster für Faktoren, die für die Erosion von Staatlichkeit verantwortlich sein können, sowie für potentielle Interventionsmaßnahmen von außen. Stärker als die anderen genannten Institutionen beziehen SEF und DIE explizit entwicklungspolitische Ansätze zum Umgang mit Staatsversagen und Staatsverfall ein. Dabei rückt die SEF v.a. die Suche nach praktikablen multilateralenHandlungsansätzen für die Stabilisierung und Entwicklung von failing states sowie für die Prävention von Staatszerfall ins Zentrum, während das DIE entwicklungs­politische Handlungsfelder und speziell Partnerschaftsstrukturen der EZ im Kontext erodierender Staatlichkeit thematisiert.

2.4. Institutionen der Transformations- und Entwicklungsforschung

Die hier unter den Oberbegriffen Transformations- und Entwicklungsforschung zusammengefassten Forschungsarbeiten können recht grundsätzlich nach ihren Ausgangspunkten unterschieden werden. Transformations-, Demokratisierungs- und Konsolidierungsforschung setzen unter Bedingungen teilweise konsolidierter oder zumindest fragiler Staatlichkeit an. Eng damit verbunden ist der Blickwinkel dieser Forschungsstränge: Das Interesse richtet sich auf solche Staaten, die sich in einem dynamischen Reformprozess befinden. Die Kernfragestellung lautet, was die Erfolgsbedingungen von Transformationsprozessen sind, und wie diese hergestellt werden können.
Die Erkenntnisinteressen der Entwicklungs- und Governance-Forschung sind dagegen weniger durch normative Ausgangspositionen eingeschränkt. Es geht zunächst einmal um ein Verständnis davon, wie Governance in den jeweiligen Gesellschaften tatsächlich funktioniert. Die Forschung umfasst im Prinzip Länder aller Ausprägungen von Staatlichkeit (die Positionierung der Entwicklungsforschung führt jedoch in der Praxis dazu, dass die OECD-Welt weitgehend vernachlässigt wird), wobei dieses Merkmal nur eine von mehreren relevanten Dimensionen des zumeist breiter gefassten Governance-Konzeptes anspricht: Über das politische System hinaus werden informelle Autoritäten und nicht-staatliche Akteure bewertungsoffen einbezogen, die Funktionsweise von gesellschaftlichen Institutionen untersucht, Legitimitätszuschreibung empirisch erforscht, etc. Zu den prominentesten Vertretern der politikwissenschaftlich geprägten Transformationsforschung gehört einerseits die im Arbeitskreis Systemwechsel der DVPW organisierte Wissenschaftlergruppe um Aurel Croissant (Universität Heidelberg), Gero Erdmann (Institut für Afrika-Kunde), Friedbert W. Rüb (Universität Hamburg), etc. Zum anderen ist Wolfgang Merkel hervorzuheben, der heutzutage beim Wissenschaftszentrum Berlin angesiedelt ist und zuvor ebenso wie Aurel Croissant und Petra Bendel (heute Zentralinstitut für Regionalforschung, Universität Erlangen-Nürnberg) an der Universität Heidelberg tätig war. Seit 2004 ist Merkel Mitglied des Wissenschaftlichen Beirats beim BMZ.

Zu den greifbarsten Ergebnissen dieser Forschung zählen erstens zwei von Bendel, Croissant und Rüb herausgegebene Bände zur Konzeption und Empirie demokratischer Grauzonen (2002) sowie zum „Systemwechsel“ (2003), und zweitens die von Croissant, Merkel, Hans-Jürgen Puhle (Universität Frankfurt) u.a. 2003 herausgegebenen Bände zu „Defekten Demokratien“.
Während diese Forschung weitgehend abgeschlossen erscheint, hat sich die Bertelsmann Stiftung in den vergangenen Jahren – z.T. unter direkter Beteiligung der o.g. Vertreter der Transformationsforschung – dem Wandel politischer Systeme von Autokratien zu Demokratien angenommen. Die den Untersuchungen der Transformationsforschung meist zugrunde liegende Folie eines Demokratiemodells westlicher Prägung (liberale Demokratie) wurde im Rahmen eines aufwendigen Rankings unter dem Titel „Bertelsmann Transformation Index“ offensiv zu einem universellen Leitbild der „marktwirtschaftlichen Demokratie“ ausgebaut. Die Stiftung beschäftigt sich explizit mit Möglichkeiten der Steuerung und Unterstützung von Entwicklungs- und Transformationsprozessen hin zu Demokratie und Markt­wirtschaft. Auf der praktischen Ebene bietet sie Länder- und regionenspezifische Politikempfehlungen sowie Beratungs- und Qualifizierungsmaßnahmen für Akteure und Unterstützungs­organisationen an.
Als Vertreterin der Demokratisierungs- und Konsolidierungsforschung beschäftigt sich die HSFK mit der Entstehung demokratischer Herrschaftsordnungen und geht – basierend auf ihrer Verankerung in der Friedensforschung – der Frage nach, wie sich diese Demokratisierungsprozesse auf die friedliche Austragung von Konflikten im Inneren auswirken.
Mehr noch als die Bertelsmann-Stiftung stellen die Wissenschaftler am SIIS auf internationaler Ebene in den Vordergrund, dass die Transformation von Regierungssystemen erforderlich ist, um weitreichende ökonomische Reformen (und damit Wachstum und Entwicklung) realisieren zu können. Besonderes Interesse gilt dabei der gestiegenen Zahl von Formaldemokratien, die unter der Fassade pseudo-demokratischer Verfahren an der illiberalen Praxis vorangegangener Diktaturen festhalten. Desweiteren untersucht das Forschungszentrum vertieft die Dilemmata und Erfolgsbedingungen externer Interventionen zur Förderung von Demokratisierungsprozessen.
Das UNRISD erschließt politische und institutionelle Faktoren, welche die Herausbildung geeigneter Rahmenbedingungen zur Verwirklichung von Demokratie bestimmen. Dabei wird der Frage der Menschenrechte besonderes Augenmerk zuteil. Die Fallstudien des Institutes richten sich zudem besonders auf das oftmals inkonsistente Vorgehen externer Akteure. Die Institutionen der Governance-Forschung in Deutschland überlappen stark mit jenen, die die Ursachen von Staatsversagen und Staatsverfall qualitativ untersuchen.
Das Nation-Building-Projekt des INEF konzentrierte sich dabei insbesondere auf die Etablierung funktionierender Staatsapparate und die Herausbildung „nationaler" Identitäten im Inneren. Arbeiten am Institut für Afrika-Kunde unterstreichen die vergleichsweise unvoreingenommene Herangehensweise des Forschungszweiges. Auf der Grundlage breiter Regionalexpertise wurde hier der Begriff der Gewalt­oligopole entwickelt, die im Unterschied zu manch einem staatlich verfassten Gewaltmonopol mitunter empirisch nachweisbar als legitim angesehen werden. Problemtisiert wird die Fragestellung anhand des Leitbildes der „Strukturellen Stabilität“. Die Forschungsgruppe des ZEF beschäftigt sich vertieft mit den Fragestellungen des Dreiecks Governance, gewaltförmige Konflikte und kollektive Identitäten. Besonderes Gewicht liegt auf Untersuchungen entlang eines Mehrebenenmodells von Governance, welches insbesondere auf Bedingungen fragiler und kollabierter Staatlichkeit angewendet wird, Wechselbeziehungen zwischen zentralstaatlichen und subnationalen Governance-Ebenen untersucht, und informelle Institutionen einbezieht.
International steht v.a. das World Governance Assessment (Julius Court, Goran Hyden, Kenneth Mease) heraus. Das Funktionieren von Governance wird hier auf umfangreicher empirischer Grundlage (16 Fallstudien, die demnächst auf 50 ausgebaut werden sollen) im Spektrum von teilweise konsolidierter bis hin zu rudimentärer/verfallender Staatlichkeit erforscht. Es besticht v.a. durch sein innovatives, einheitliches Forschungsdesign, in dem ein breiter Governance-Begriff abgekoppelt von Staatlichkeit (und damit vom Ballast westlich geprägter Normvorstellungen) entlang sechs institutioneller Arenen und sechs universell gültiger Arenen operationalisiert wird. Besondere Aussagekraft erhält es durch die sehr systematische Einbeziehung von Einschätzungen lokaler stakeholder.
Ähnlich wird auch am Watson Institute spezielles Gewicht auf die lokale Perzeption der Entwicklung politischer Partizipationsverfahren (besonders in Nachkriegsgesellschaften) gelegt.

2.5. Übersicht: Empirische Länder- und Regionalstudien